強化市場之手 激勵綠色轉型
◎李繼峰
導語：2025年8月，中辦、國辦印發我國碳市場領域首份中央文件，明確中長期發展路線圖，統籌兩大市場協同發展。文件聚焦覆蓋擴圍、配額改革、活力提升等關鍵環節，夯實數據基礎，推動碳市場邁入高質量發展新階段，助力實現“雙碳”目標。
“十五五”時期，全國碳市場的覆蓋范圍將進一步擴大，市場規則更加完善。越來越多的企業將感受到市場化的降碳激勵。日趨完善的碳市場機制，將為企業在應對減排約束上帶來更高的靈活度，而有效的碳價格將給全社會綠色轉型帶來更穩健的預期引導。
為積極穩妥實現碳達峰碳中和、全面推進美麗中國建設，2025年8月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）發布。《意見》明確了全國碳市場在“十五五”乃至更長時期的建設目標、重點任務和保障措施要求。這是在總結2021年以來全國碳市場良好開局并平穩起步的經驗基礎上，根據加快經濟社會發展全面綠色轉型要求作出的最新部署，是貫徹落實習近平總書記“更加有效、更有活力、更具國際影響力”指示的最新舉措。
我國加速綠色轉型需要不斷提升治理能力
當今世界百年變局加速演進，新舊問題與復雜矛盾交織疊加，氣候變化、生物多樣性減少、環境污染三大環境危機不斷凸顯，對人類生存和發展能力的威脅日益加劇。聯合國秘書長古特雷斯指出，世界正面臨“發展緊急狀態”。
黨的十八大以來，我國把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，深入推進美麗中國建設，創造了舉世矚目的生態奇跡和綠色發展奇跡。面向2035年基本實現美麗中國目標，未來10年還需要更加注重協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展。以經濟社會發展全面綠色轉型為抓手，從源頭上實現碳排放與經濟增長脫鉤，這是實現經濟高質量發展的內在要求。全面綠色轉型越順利，越有利于在實現發展總體目標的同時，如期達成碳達峰碳中和目標。然而，實際轉型進展受到戰略導向、國內外局勢、經濟運行等多方面因素，特別是技術能力和治理能力的影響。除了要有明確的轉型導向外，還取決于經濟社會發展的內在規律，以及實現全面綠色轉型的技術能力和治理能力。當前以“新三樣”為代表的綠色新動能加快發展，技術處于世界先進水平，產能惠及全球。“1+N”的“雙碳”政策體系逐步建立，節能降碳的治理能力不斷提升。
當前推動經濟社會發展全面綠色轉型，仍然需要不斷提升治理能力，特別是持續優化“雙碳”工作的體制機制。以加快建設全國碳市場為抓手，有計劃分步驟擴大市場覆蓋范圍，擴展參與主體，營造更加公平公開透明的市場環境，可以更好地實現碳排放權配置最優化和減排成本最小化，以助力傳統產業深度轉型和培育發展新質生產力。
目前全國碳市場包括具有強制約束力的全國碳排放權交易市場和強調自主激勵的全國溫室氣體自愿減排交易市場。《意見》分別對這兩個市場的未來發展作出了部署和要求。
加快建設全國碳排放權交易市場
碳排放權交易市場是依據經典的科斯定理，人為創造的市場化減排政策工具，以發揮市場機制的作用來廣泛激勵企業實施主動降碳。碳排放權交易市場能否有效減排，主要取決于3個方面。一是市場覆蓋范圍。覆蓋的碳排放量越多，企業類型越豐富，政策作用的范圍就越大。二是市場控排力度。控排力度越大，降碳效果越突出。三是市場交易活躍度。企業參與碳交易的程度越高，越能夠把配額看成生產要素，納入企業生產經營決策，越能實施經濟有效的減排行動。
自2021年啟動運行以來，全國碳排放權交易市場已平穩運行了4年。依據《意見》，“十五五”時期這3個方面都有望實現顯著發展。目前，全國碳排放權交易市場覆蓋范圍已包括發電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉4個行業的約3500家重點企業，納入排放規模為約80億噸，約占全國碳排放總量的60%。在此基礎上，《意見》進一步明確，“到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業”。石化、化工、造紙等行業企業有望下一步納入其中。目前全國碳排放權交易市場采用基于行業碳強度的配額設定與分配規則，減排約束偏寬松。隨著市場不斷成熟，《意見》提出，根據國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產業鏈供應鏈安全、民生保障的關系，科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制。到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制。市場配額總量的設定與規則調整，以及與國家碳排放雙控要求掛鉤的做法，無疑會提高配額總量的約束力度，使碳市場能在“十五五”時期發揮更大減排作用。
市場交易活躍度不高一直是全國碳排放權交易市場的短板。截至2025年8月底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量達6.96億噸，市場活躍度持續提升，但較歐盟碳市場等仍明顯偏低。為提高碳市場活力，《意見》作出豐富交易產品、擴展交易主體和加強市場交易監管的部署。豐富交易產品主要是指基于碳交易衍生的綠色金融產品和服務，以及碳質押、碳回購等碳資產管理服務。擴展交易主體主要是指引入非履約主體，主要是滿足一定要求的金融機構等參與交易。加強交易監管主要是規范信息披露、打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為和防范履約風險等，同時特別提出針對潛在碳金融活動的監管。
積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場
2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場正式啟動。為建成高標準、高質量、高透明度的自愿減排交易機制，生態環境部聯合相關部門印發實施《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，明確了自愿減排交易市場的總體思路、工作流程和各市場參與主體的權責；發布了造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造、煤礦低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明系統節能等溫室氣體自愿減排項目方法學，支持造林碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領域減排項目發展；印發了《溫室氣體自愿減排項目審定與減排量核查實施規則》等配套技術文件，為自愿減排項目設計與實施提供技術規范，健全完善市場管理和服務規則。全國溫室氣體自愿減排交易市場制度框架初步建立。《意見》提出，到2027年全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋，到2030年建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場。
《意見》明確了“十五五”時期全國溫室氣體自愿減排交易市場建設的兩項重點任務。一是以擴大減排量供給為抓手，通過增加方法學數量加快自愿減排交易市場建設。當前國家僅推出了6項方法學，亟須推出更多領域的核證減排量的核算方法學，以擴大核證減排量的供給。那些不會納入碳排放權交易市場的工業領域和建筑、交通領域有豐富的能滿足要求的減排技術，可生成大量核證碳減排項目，它們能提供源源不斷的可交易減排量。同時逐步按照國際標準，強化自愿減排項目開發、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理，確保我國開發的核證減排量真實有效，同時還能參與國際碳交易。二是以擴大減排量市場需求為方向，提高自愿減排交易的政策有效性。目前全國已開發的核證減排量項目主要用于碳排放權交易市場的抵銷機制，目前每年大概有3億噸二氧化碳減排量的市場需求。隨著核證減排項目的快速釋放，減排量供給會逐漸大于需求，存在有效需求不足的潛在風險。未雨綢繆，《意見》提出，倡導推動黨政機關、企業、社會團體等在綠色供應鏈管理、開展大型活動、履行社會責任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，各級黨政機關和國有企業要發揮表率作用，力爭逐步形成自愿減排需求，推動市場平穩健康發展。
全面加強能力建設，為全國碳市場行穩致遠夯實碳管理基礎
無論是全國碳排放權交易市場，還是全國溫室氣體自愿減排交易市場，高質量的企業碳排放量或減排量測定、高效的減排管理、完善的信息披露都是必要的基礎。2021年我國碳市場運行之初，曾經出現過控排企業以數據造假完成履約的違規做法。這些問題不及時解決，會嚴重削弱我國的市場在國內和國際上的信用。國家高度重視數據造假問題，充分利用完善監管制度和技術手段來堵住漏洞。一方面不斷健全監管機制，實現日常監管、大數據篩查、監督幫扶和飛行檢查多措并舉。依托全國碳市場管理平臺，組織開展發電行業月度信息化存證工作，建立“國家—省—市”三級聯審監管機制。經過連續幾年的建設，2024年度企業碳排放報告省、市兩級審核發現問題數量相較上一年度減少約30%，企業排放報告的核查不符合項數量同比降低約24%，排放報告質量穩步提高。另一方面，隨著覆蓋全主體、涵蓋全業務、貫通全流程的全國碳市場管理平臺逐步建成，以及覆蓋事前規范化填報、事中智能化預警、事后清單化檢查的核算、報告和核查全過程的數智技術的推廣應用，重點排放單位、主管部門、社會公眾等涉碳主體的碳管理能力都在穩步提升。
2024年，在總結已有經驗的基礎上，國務院出臺《碳排放權交易管理暫行條例》，強化了依法監督管理和對違法違規行為嚴懲重罰的相關規定，體現了用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境的法治觀。面向“十五五”，《意見》進一步從完善管理體制和支撐體系、加強碳排放核算與報告管理、嚴格規范碳排放核查、加強碳排放數據質量全過程監管、加強技術服務機構監管和完善信息披露制度等層面提出了新的要求。在政府嚴管的基礎上，更突出了依靠市場化的咨詢、檢驗檢測、審定核查等技術服務以及完善的信息披露來增強企業自身碳管理能力。
（作者為國務院發展研究中心氣候政策研究室主任）