強(qiáng)化市場(chǎng)之手 激勵(lì)綠色轉(zhuǎn)型
◎李繼峰
導(dǎo)語：2025年8月，中辦、國辦印發(fā)我國碳市場(chǎng)領(lǐng)域首份中央文件，明確中長期發(fā)展路線圖，統(tǒng)籌兩大市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展。文件聚焦覆蓋擴(kuò)圍、配額改革、活力提升等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，推動(dòng)碳市場(chǎng)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。
“十五五”時(shí)期，全國碳市場(chǎng)的覆蓋范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，市場(chǎng)規(guī)則更加完善。越來越多的企業(yè)將感受到市場(chǎng)化的降碳激勵(lì)。日趨完善的碳市場(chǎng)機(jī)制，將為企業(yè)在應(yīng)對(duì)減排約束上帶來更高的靈活度，而有效的碳價(jià)格將給全社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型帶來更穩(wěn)健的預(yù)期引導(dǎo)。
為積極穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，2025年8月，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場(chǎng)建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布。《意見》明確了全國碳市場(chǎng)在“十五五”乃至更長時(shí)期的建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施要求。這是在總結(jié)2021年以來全國碳市場(chǎng)良好開局并平穩(wěn)起步的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，根據(jù)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型要求作出的最新部署，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“更加有效、更有活力、更具國際影響力”指示的最新舉措。
我國加速綠色轉(zhuǎn)型需要不斷提升治理能力
當(dāng)今世界百年變局加速演進(jìn)，新舊問題與復(fù)雜矛盾交織疊加，氣候變化、生物多樣性減少、環(huán)境污染三大環(huán)境危機(jī)不斷凸顯，對(duì)人類生存和發(fā)展能力的威脅日益加劇。聯(lián)合國秘書長古特雷斯指出，世界正面臨“發(fā)展緊急狀態(tài)”。
黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，深入推進(jìn)美麗中國建設(shè)，創(chuàng)造了舉世矚目的生態(tài)奇跡和綠色發(fā)展奇跡。面向2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國目標(biāo)，未來10年還需要更加注重協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型為抓手，從源頭上實(shí)現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟(jì)增長脫鉤，這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。全面綠色轉(zhuǎn)型越順利，越有利于在實(shí)現(xiàn)發(fā)展總體目標(biāo)的同時(shí)，如期達(dá)成碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。然而，實(shí)際轉(zhuǎn)型進(jìn)展受到戰(zhàn)略導(dǎo)向、國內(nèi)外局勢(shì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等多方面因素，特別是技術(shù)能力和治理能力的影響。除了要有明確的轉(zhuǎn)型導(dǎo)向外，還取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，以及實(shí)現(xiàn)全面綠色轉(zhuǎn)型的技術(shù)能力和治理能力。當(dāng)前以“新三樣”為代表的綠色新動(dòng)能加快發(fā)展，技術(shù)處于世界先進(jìn)水平，產(chǎn)能惠及全球。“1+N”的“雙碳”政策體系逐步建立，節(jié)能降碳的治理能力不斷提升。
當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，仍然需要不斷提升治理能力，特別是持續(xù)優(yōu)化“雙碳”工作的體制機(jī)制。以加快建設(shè)全國碳市場(chǎng)為抓手，有計(jì)劃分步驟擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍，擴(kuò)展參與主體，營造更加公平公開透明的市場(chǎng)環(huán)境，可以更好地實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)配置最優(yōu)化和減排成本最小化，以助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型和培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。
目前全國碳市場(chǎng)包括具有強(qiáng)制約束力的全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和強(qiáng)調(diào)自主激勵(lì)的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。《意見》分別對(duì)這兩個(gè)市場(chǎng)的未來發(fā)展作出了部署和要求。
加快建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)
碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是依據(jù)經(jīng)典的科斯定理，人為創(chuàng)造的市場(chǎng)化減排政策工具，以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用來廣泛激勵(lì)企業(yè)實(shí)施主動(dòng)降碳。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)能否有效減排，主要取決于3個(gè)方面。一是市場(chǎng)覆蓋范圍。覆蓋的碳排放量越多，企業(yè)類型越豐富，政策作用的范圍就越大。二是市場(chǎng)控排力度。控排力度越大，降碳效果越突出。三是市場(chǎng)交易活躍度。企業(yè)參與碳交易的程度越高，越能夠把配額看成生產(chǎn)要素，納入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策，越能實(shí)施經(jīng)濟(jì)有效的減排行動(dòng)。
自2021年啟動(dòng)運(yùn)行以來，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已平穩(wěn)運(yùn)行了4年。依據(jù)《意見》，“十五五”時(shí)期這3個(gè)方面都有望實(shí)現(xiàn)顯著發(fā)展。目前，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍已包括發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉4個(gè)行業(yè)的約3500家重點(diǎn)企業(yè)，納入排放規(guī)模為約80億噸，約占全國碳排放總量的60%。在此基礎(chǔ)上，《意見》進(jìn)一步明確，“到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)”。石化、化工、造紙等行業(yè)企業(yè)有望下一步納入其中。目前全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)采用基于行業(yè)碳強(qiáng)度的配額設(shè)定與分配規(guī)則，減排約束偏寬松。隨著市場(chǎng)不斷成熟，《意見》提出，根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制。到2027年，對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制。市場(chǎng)配額總量的設(shè)定與規(guī)則調(diào)整，以及與國家碳排放雙控要求掛鉤的做法，無疑會(huì)提高配額總量的約束力度，使碳市場(chǎng)能在“十五五”時(shí)期發(fā)揮更大減排作用。
市場(chǎng)交易活躍度不高一直是全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的短板。截至2025年8月底，全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額累計(jì)成交量達(dá)6.96億噸，市場(chǎng)活躍度持續(xù)提升，但較歐盟碳市場(chǎng)等仍明顯偏低。為提高碳市場(chǎng)活力，《意見》作出豐富交易產(chǎn)品、擴(kuò)展交易主體和加強(qiáng)市場(chǎng)交易監(jiān)管的部署。豐富交易產(chǎn)品主要是指基于碳交易衍生的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，以及碳質(zhì)押、碳回購等碳資產(chǎn)管理服務(wù)。擴(kuò)展交易主體主要是指引入非履約主體，主要是滿足一定要求的金融機(jī)構(gòu)等參與交易。加強(qiáng)交易監(jiān)管主要是規(guī)范信息披露、打擊擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等行為和防范履約風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)特別提出針對(duì)潛在碳金融活動(dòng)的監(jiān)管。
積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)
2024年1月，全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)。為建成高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高透明度的自愿減排交易機(jī)制，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)實(shí)施《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，明確了自愿減排交易市場(chǎng)的總體思路、工作流程和各市場(chǎng)參與主體的權(quán)責(zé)；發(fā)布了造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電、紅樹林營造、煤礦低濃度瓦斯和風(fēng)排瓦斯利用、公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能等溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)，支持造林碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等領(lǐng)域減排項(xiàng)目發(fā)展；印發(fā)了《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與減排量核查實(shí)施規(guī)則》等配套技術(shù)文件，為自愿減排項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施提供技術(shù)規(guī)范，健全完善市場(chǎng)管理和服務(wù)規(guī)則。全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)制度框架初步建立。《意見》提出，到2027年全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域全覆蓋，到2030年建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。
《意見》明確了“十五五”時(shí)期全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)建設(shè)的兩項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。一是以擴(kuò)大減排量供給為抓手，通過增加方法學(xué)數(shù)量加快自愿減排交易市場(chǎng)建設(shè)。當(dāng)前國家僅推出了6項(xiàng)方法學(xué)，亟須推出更多領(lǐng)域的核證減排量的核算方法學(xué)，以擴(kuò)大核證減排量的供給。那些不會(huì)納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的工業(yè)領(lǐng)域和建筑、交通領(lǐng)域有豐富的能滿足要求的減排技術(shù)，可生成大量核證碳減排項(xiàng)目，它們能提供源源不斷的可交易減排量。同時(shí)逐步按照國際標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化自愿減排項(xiàng)目開發(fā)、審定、實(shí)施及減排量核查等全鏈條管理，確保我國開發(fā)的核證減排量真實(shí)有效，同時(shí)還能參與國際碳交易。二是以擴(kuò)大減排量市場(chǎng)需求為方向，提高自愿減排交易的政策有效性。目前全國已開發(fā)的核證減排量項(xiàng)目主要用于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的抵銷機(jī)制，目前每年大概有3億噸二氧化碳減排量的市場(chǎng)需求。隨著核證減排項(xiàng)目的快速釋放，減排量供給會(huì)逐漸大于需求，存在有效需求不足的潛在風(fēng)險(xiǎn)。未雨綢繆，《意見》提出，倡導(dǎo)推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等在綠色供應(yīng)鏈管理、開展大型活動(dòng)、履行社會(huì)責(zé)任、綠色低碳生活等方面，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)要發(fā)揮表率作用，力爭逐步形成自愿減排需求，推動(dòng)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。
全面加強(qiáng)能力建設(shè)，為全國碳市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)夯實(shí)碳管理基礎(chǔ)
無論是全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，還是全國溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，高質(zhì)量的企業(yè)碳排放量或減排量測(cè)定、高效的減排管理、完善的信息披露都是必要的基礎(chǔ)。2021年我國碳市場(chǎng)運(yùn)行之初，曾經(jīng)出現(xiàn)過控排企業(yè)以數(shù)據(jù)造假完成履約的違規(guī)做法。這些問題不及時(shí)解決，會(huì)嚴(yán)重削弱我國的市場(chǎng)在國內(nèi)和國際上的信用。國家高度重視數(shù)據(jù)造假問題，充分利用完善監(jiān)管制度和技術(shù)手段來堵住漏洞。一方面不斷健全監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)管、大數(shù)據(jù)篩查、監(jiān)督幫扶和飛行檢查多措并舉。依托全國碳市場(chǎng)管理平臺(tái)，組織開展發(fā)電行業(yè)月度信息化存證工作，建立“國家—省—市”三級(jí)聯(lián)審監(jiān)管機(jī)制。經(jīng)過連續(xù)幾年的建設(shè)，2024年度企業(yè)碳排放報(bào)告省、市兩級(jí)審核發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量相較上一年度減少約30%，企業(yè)排放報(bào)告的核查不符合項(xiàng)數(shù)量同比降低約24%，排放報(bào)告質(zhì)量穩(wěn)步提高。另一方面，隨著覆蓋全主體、涵蓋全業(yè)務(wù)、貫通全流程的全國碳市場(chǎng)管理平臺(tái)逐步建成，以及覆蓋事前規(guī)范化填報(bào)、事中智能化預(yù)警、事后清單化檢查的核算、報(bào)告和核查全過程的數(shù)智技術(shù)的推廣應(yīng)用，重點(diǎn)排放單位、主管部門、社會(huì)公眾等涉碳主體的碳管理能力都在穩(wěn)步提升。
2024年，在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院出臺(tái)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，強(qiáng)化了依法監(jiān)督管理和對(duì)違法違規(guī)行為嚴(yán)懲重罰的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)了用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治觀。面向“十五五”，《意見》進(jìn)一步從完善管理體制和支撐體系、加強(qiáng)碳排放核算與報(bào)告管理、嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查、加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程監(jiān)管、加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和完善信息披露制度等層面提出了新的要求。在政府嚴(yán)管的基礎(chǔ)上，更突出了依靠市場(chǎng)化的咨詢、檢驗(yàn)檢測(cè)、審定核查等技術(shù)服務(wù)以及完善的信息披露來增強(qiáng)企業(yè)自身碳管理能力。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心氣候政策研究室主任）